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Voici la "Chronique de droit congolais au quotidien" de ce jour :

La Cour brûle-t-elle ?

La rentrée des classes donne l’occasion de se rappeler qu’on a aussi été à l’école. Et que la toute première leçon fut d’apprendre à lire. Mais peu de personnes instruites lisent. Et on répète à l’ infini que pour cacher quelque chose à un Congolais, il suffit de la placer dans un bouquin, car il n’ouvrira jamais le livre. À se demander pourquoi on a fréquenté les écoles, et pourquoi on y envoie encore ses propres enfants…

L’enjeu de la lecture n’est pas que culturel. Il est juridique. Parce que la publication et la lecture de textes sont un droit fondamental : celui à l’information. Ce droit civique est en même temps une obligation citoyenne. C’est ce qui permet de dire que « nul n’est censé ignorer la loi ». C’est la reconnaissance du droit à l’information légale directement dans les textes officiels, pour en bénéficier ou pour s’en protéger.

C’est tellement vrai que, selon la Constitution, une loi entre en vigueur, non pas à sa signature (ou promulgation), mais 30 jours après sa publication au Journal Officiel. Mais on promulgue encore des lois qui entrent en vigueur « à la date de la signature ». Comme du temps de Mobutu. La lecture aurait permis de s’apercevoir qu’on n’est plus sous son régime. La Constitution permet de raccourcir le délai de 30 jours, mais elle exige la publication préalable pour que les lois sortent leurs effets. Et, en bon droit, le délai le plus court d’entrée en vigueur est la date de publication. Pas celle de la signature.

Cette exigence constitutionnelle relève du bon sens. On ne gouverne pas avec un crayon à bille magique qui ferait qu’à l’ instant où une signature est apposée dans un bureau climatisé, tout le pays de 2,5 millions de kilomètres carrés se mettrait au garde à vous. La Constitution oblige aussi le gouvernement à traduire les textes de lois en langues nationales et à en assurer la diffusion et la bonne compréhension dans les 60 jours de la promulgation. Mais cela n’est jamais fait. À la place, on interrompt les journaux radiotélévisés pour lire les nouvelles lois pendant qu’on sirote une Simba. Ce rite est sans valeur. Un jour ou l’autre, des personnes lésées pourront se prévaloir du « droit d’ignorer la loi » qui n’a pas été publiée, traduite et expliquée.

De son côté, le Journal Officiel reste un produit de luxe. Rare et cher. Inaccessible. La gazette est publiée par la présidence de la république qui manque les moyens d’imprimer sa parole « chaque jour », comme il sied à un « journal ». Les retards sont tels que les textes importants font l’objet d’éditions spéciales. Pour pallier à l’incapacité d’imprimer les textes, la loi a autorisé la publication du journal officiel sur internet. On pensait que la « date de la signature » serait remplacée valablement par un simple clic de souris qui posterait les textes sur internet.

Mais une perversion peut en cache une autre. L’accès internet aux nouvelles entrées du Journal Officiel est réservé aux abonnés. Pas au public. Comme si la plus haute direction du pays avait davantage besoin de monnayer un site internet que de citoyens désireux de lui obéir. Pour le Dr Mukwege qui réagit à l’ interdiction du documentaire qui lui est consacré, il y a une « volonté du gouvernement de refuser au peuple congolais son droit d’accès à l’ information. Son histoire et son droit à la mémoire collective et à la vérité lui sont niés dans le but de mieux le manipuler et le contrôler ».

Ce qui est vrai, c’est que l’indisponibilité des textes légaux encourage malicieusement le désamour de la lecture en général. On empile des générations de mauvais citoyens abonnés à radio trottoir et à la tradition orale. Les conséquences sont souvent fatales. On le vit actuellement. Car si on avait pris la peine de lire le projet de constitution qui avait été soumis au référendum de 2005, et accessible ces dix dernières années, on en aurait connu ne serait-ce que les premières lignes. En particulier, l’article deuxième qui annonçait le découpage du pays et les noms des 26 provinces. On aurait préparé la réforme et on aurait fait l’économie d’un fiasco retentissant avec la désorganisation administrative et le réveil de démons du régionalisme et d’apprentis potentats qui cherchent à gouverner dans les conditions des aventuriers du 19e siècle, sans préparation, ni infrastructures ou équipements, et sans personnel formé et compétent.

La Cour Constitutionnelle est au cœur de ce droit fondamental à l’information. Son rôle est de veiller à l’État de Droit avec la prérogative d’annuler des lois contraires à la loi fondamentale. Avec cette haute juridiction, il n’est plus correct de dire « la loi est dure, mais c’est la loi ». On doit plutôt dire : « la loi est dure, mais ce n’est pas toujours la loi », car chaque citoyen peut attaquer une législation et en obtenir l’anéantissement. Mais cela exige de la pertinence, et aussi beaucoup de travail et de soins.

La Cour elle-même pourrait être victime de l’insuffisance d’information légale ou de sa déformation. La juridiction existait depuis 1960, avant de faire surface dans la constitution de 2006 aux côtés de la Cour de Cassation et du Conseil d’État qui étaient tous intégrés dans la Cour Suprême de Justice. Ensuite, il a fallu cinq années pour que le Parlement adopte son organisation en 2011. Normalement, la promulgation des lois doit intervenir impérativement dans les 15 jours, mais le texte a été gardé sous le coude pendant près de trois années. Cela n’avait pas empêché de considérer que cette loi appartenait au peuple, et de la publier en 2012 avec une étude complète (*). La loi a été promulguée en 2013 ; puis il a fallu plus d’une année pour installer les neuf magistrats.

Depuis, la Cour Constitutionnelle est sollicitée. Mais elle n’est pas réellement prête à fonctionner convenablement. À titre exemplatif, on a réceptionné bruyamment de nouvelles locomotives, mais sans lubrifiants ni carburant, ni même des rails sur lesquels ils pourraient rouler efficacement. La haute juridiction a aussi un besoin de consommables et d’accessoires : un statut pour ses membres, un budget et un règlement intérieur. Les hauts magistrats ne sont pas tous des juristes ; mais ils sont obligés de décider rapidement dans des matières très diverses. A ce jour, ils ne disposent d’aucun des 60 « conseillers référendaires » qui doivent les assister dans la préparation des dossiers par des recherches et de l’information judiciaire et scientifique ; le rôle de ces experts est crucial, en particulier, pour déminer les pratiques et les décisions antérieures de la Cour Suprême de Justice (CSJ) qui manquent de pertinence et qui ne pourraient faire jurisprudence. La Cour Constitutionnelle doit aussi disposer d’un attaché de presse pour communiquer correctement sur ses activités. Et éduquer le pays en construction. Il lui faut un site internet, un compte Facebook. Etc. Sans ces moyens de fonctionnement et de communication, la Cour reste fragile. Elle peut prendre feu.

L’ignorance et la légèreté des requérants au milieu de tensions politiques et sociales peuvent pousser la haute juridiction à l’erreur ou faire croire qu’elle en a commis. L’étude de 2012 surprend en démontrant que certaines règles abrogées peuvent être maintenues comme des principes généraux de droit congolais. Mais ce travail met en garde contre les héritages sociologique et jurisprudentiel controversés de la CSJ. Il y a des pièges inflammables.

Premier piège. Un député de l’opposition affirme que la promulgation de la loi sur la répartition des sièges viole la constitution. Il avait saisi la Cour Constitutionnelle pour en demander l’annulation et d’ajouter que sa démarche devait en suspendre la promulgation. S’il avait lu, il aurait vu que la signature du président de la république est paralysée par une demande de 10 % de députés ou de sénateurs. Son recours direct à la Cour ne pouvait pas arrêter le processus. On doit s’attendre à ce que la Cour refuse d’examiner le cas, parce que le texte attaqué n’était pas encore une véritable loi (promulguée). Et lorsque cette sentence sera prononcée, l’honorable va prétendre que la Cour a été complaisante et aux ordres du pouvoir. Etc. La haute juridiction et le pays méritent plus de sérieux, et… de vraies lectures des textes.

Deuxième piège. Les 21 assemblées provinciales issues du démembrement de 6 provinces ont élaboré leurs règlements d’ordre intérieur. Du coup, on se réfère à une décision de la CSJ selon laquelle « les assemblées doivent transmettre leurs règlements intérieurs pour examen de conformité à la Constitution ». Mais ces hauts magistrats n’avaient pas lu le texte. La Constitution parle des « règlements intérieurs des Chambres parlementaires et du Congrès » ; il s’agit des chambres nationales et non provinciales. Certaines règles nationales sont transposées aux provinces, mais le contrôle des règlements n’en fait pas partie. La matière est régie par la loi de libre administration des provinces qui indique que la seule formalité des règlements des assemblées provinciales est leur publication au Journal Officiel. La Cour Constitutionnelle devrait renvoyer les 21 règlements provinciaux. Sinon, elle se brûlera.

Troisième piège. La Cour Constitutionnelle s’occupe du calendrier électoral. Mais uniquement pour proroger deux scrutins imprévus lorsqu’ ils sont menacés par la force majeure. C’est en cas de vacance à la présidence de la république ou de renouvellement d’une assemblée provinciale dissoute ; alors, la Commission électorale nationale indépendante (CENI) peut demander que les délais fixes de ces élections soient prorogés pour totaliser un maximum de 120 jours. Pour tout dire, il n’y a que ces deux circonstances légales de « glissements électoraux » avec une période électorale totale ne dépassant pas 4 mois. Si au moins on lisait les textes… on se serait épargné le climat de suspicion, de spéculation et d’incertitudes qui pollue les échéances de 2016.

Actuellement, la CENI se dit incapable d’organiser les élections provinciales dans les délais. Elle a saisi la Cour Constitutionnelle. On ne connaît pas les termes exacts de cette demande qui est examinée à huis clos. Selon Radio Okapi, « le 21 août, la CENI avait exprimé sa volonté d’harmoniser le calendrier des élections des gouverneurs et vice-gouverneurs des 21 nouvelles provinces pour le rendre compatible avec le processus de mise en place des nouvelles entités provinciales ». Le premier ministre aurait été entendu par les hauts magistrats. Il aurait déclaré que « nous n’avons pas d’argent pour organiser ces élections et installer les nouvelles provinces ». C’est l’aveu d’un fiasco. Parce que « gouverner c’est prévoir », dit-on. Parce que d’autres cieux auraient provoqué des dépôts de tabliers.

Ce blocage qui avait été anticipé dans l’étude de 2012 (*) donne à la loi électorale un caractère anticonstitutionnel qui justifierait d’en demander l’annulation. La CENI s’est adressée à la Justice, comme il sied pour l’État de Droit, plutôt que de négocier timidement et sans fin avec un gouvernement qui a des moyens pour l’imprévu et l’achat d’avions cloués au sol et pas pour des échéances électorales prévues ou pour celles qu’ il a ajoutées. Mais la CENI n’aurait pas demandé la prorogation exceptionnelle du calendrier électoral. On dit qu’elle a demandé à la Cour Constitutionnelle d’« interpréter » d’une part la loi électorale et d’autre part, la loi installant les nouvelles provinces.

Cette demande d’interprétation serait étonnante et scandaleuse, révoltante de dégoûtante. Car on a été à l’école et on doit pouvoir lire des textes. On n’est plus devant la Cour Suprême de Justice dont la section législative avait compétence pour les difficultés d’interprétation des textes de lois. On est devant la Cour Constitutionnelle, et elle interprète uniquement la constitution. Et même, la CENI n’est pas qualifiée pour solliciter un éclaircissement constitutionnel réservé aux organes exécutifs et législatifs centraux et provinciaux.

Si la Cour a reçu une demande en interprétation de lois, elle devrait renvoyer la CENI. Mais si elle examinait pareille demande et y donnait suite, alors la Cour Constitutionnelle brûlerait le crédit de respect qu’elle mérite, et qu’elle doit encore construire et consolider.

© Marcel YABILI

Juriste, 15e licencié en droit de l’Université Officielle du Congo, en exercice depuis 46 ans et résident permanent en RDC.

(*) Etat de droit : les contrôles de constitutionnalité par la Cour Constitutionnelle, les Cours et les Tribunaux – 335 pages, Marcel Yabili - PUL 2012 Nb. En vente à Kinshasa : Kiosques Memling, Grand Hotel, Librairies African Queen, Grands Lacs, l’Harmattan ; à Lubumbashi : Jacarandas, Bicocé, Hyperpsaro, Maison du Barreau